Autor: Lorena Marcela Almada

Marzo 2005

1. INTRODUCCION

2. LOS INICIOS DEL PROCESO DE INTEGRACION DEL MERCOSUR

3. PRINCIPALES OBJETIVOS DEL MERCOSUR

4. SITUACIÓN TRIBUTARIA Y PERSPECTIVAS EN EL MERCOSUR

4.1. Los impuestos indirectos y las exportaciones

4.2. Los impuestos generales al consumo tipo IVA en el Mercosur

5. CONCLUSION

BIBLIOGRAFIA

1. INTRODUCCION

En la última década del siglo XX se ha consolidado una nueva fase de internacionalización de los mercados -globalización- que pone en dependencia recíproca a las naciones en un grado que no tiene precedentes en el pasado.

El MERCOSUR surge como la respuesta natural de los socios comerciales más importantes de la región, favoreciendo la participación de las economías nacionales en el proceso de ¨globalización¨.

El impacto del MERCOSUR en los países miembros ha superado ampliamente los beneficios de los resultados comerciales para cada mercado doméstico.

En algunos casos la integración puede estar impulsada por causas de carácter político (como sucedió en la Comunidad Económica Europea durante el período de reconstrucción posterior a la Segunda Guerra Mundial). En otros, influyen más bien razones de índole económica. En muchos procesos de integración económica se combinan ambas motivaciones. Este último tipo de proceso es el más habitual entre los países en vías de desarrollo, en los que se suma la necesidad de consolidar la fortaleza de las instituciones democráticas con la creciente importancia de la ampliación de los mercados para sus productos, así como la de contar con ventajas en las negociaciones con los grandes bloques económicos que conforman los países desarrollados.

2. Los inicios del proceso de integración del Mercosur

En la década del 70 Uruguay profundizó su relación comercial con Brasil a través del Protocolo de Expansión Comercial (PEC) y con Argentina a través del Convenio Argentino Uruguayo de Cooperación Económica (CAUCE).

Entre los años 1984 y 1989 Argentina y Brasil suscribieron veinticuatro protocolos bilaterales, en los que se regulaban diversas áreas.

Se podría ubicar el comienzo de este proceso en la Declaración de Foz de Iguazú de 1985, por la que se crea una Comisión Mixta para la integración entre Argentina y Brasil.

Así y como resultado de los avances de la integración de los dos países de mayor dimensión de la región, o sea como continuación del Mercado Común Argentina-Brasil, se firma el 26 de marzo de 1991, en la ciudad de ASUNCION (Paraguay), el TRATADO PARA LA CONSTITUCION DE UN MERCADO COMUN denominado MERCOSUR, entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, La República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, y el Protocolo de Ouro Preto de 1994.

Retrospectivamente, se puede afirmar que los esfuerzos de integración en Latinoamérica a través de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en 1960 y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en 1980, tuvieron resultados limitados, debido a la amplitud y heterogeneidad de su cobertura geográfica y a la carencia de una visión estratégica común que les diera motivación y energía política suficiente. Sin embargo, permitieron acumular experiencia gubernamental y empresaria de indudable valor práctico (cooperación aduanera, mecanismos de pago, etc.).

En Ouro Preto, Brasil, se firmó un Protocolo Adicional al Tratado de Asunción relativo a los aspectos institucionales y políticos del MERCOSUR, reflejando el compromiso de los estados parte para avanzar en el proceso de integración. Estos acuerdos allí alcanzados, aseguraron la vigencia de una Zona de Libre Comercio y una Unión Aduanera a partir del 1º de enero de 1995 entre la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

Asimismo, y a partir de la vigencia del Protocolo de Ouro Preto -15/12/95- el MERCOSUR ha sido dotado de un nuevo marco institucional y posee personería jurídica internacional, pudiendo negociar acuerdos con terceros países o bloques de países.

En el mismo año en que entro en vigor el Mercosur, 1995, la organización, en pos de su consolidación y ampliación, firma en junio un acuerdo de libre comercio con Chile (que gozaba de la condición de miembro asociado desde agosto de 1994) y un acuerdo de asociación con Bolivia en diciembre, mes en el que también se alcanzaron e iniciaron proyectos de cooperación con la Unión Europea.

Es importante destacar que la tendencia de estos agrupamientos regionales no se orienta al libre comercio interior y al proteccionismo con el resto del mundo (lo que generaría amplios compartimentos estancos), sino a procurar acuerdos entre bloques, lo cual acelera cada vez más la globalización de la economía.

Actualmente, constituye uno de los bloques económicos más importantes del mundo, decidido a trabajar en torno a objetivos comunes y con una disciplina colectiva; preservando cada país un margen significativo de independencia para sus políticas económicas y relaciones internacionales. Además, trata de adoptar políticas regionales de comercio, integrar recursos, dotar a la región de más influencia en la esfera comercial y actuar como precursor en el desarrollo de una zona de libre comercio en el hemisferio occidental.

3. Principales objetivos del Mercosur

Este Mercado Común implica:

a) La libre circulación de bienes y servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otro medio equivalente.

b) El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o Agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales, regionales e internacionales.

c) La coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otros que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes.

d) El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones, en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.

Asimismo, debemos destacar que si bien el interés de los capitales que buscan insertarse dentro de estos nuevos mercados se concentrará en analizar las posibilidades comerciales del bloque o región, prestarán especial atención a las facilidades estratégicas que les ofrezca el país que tomen como base, en factores tan significativos como la desregulación económica, la seguridad jurídica, el bajo costo fiscal y la alternativa de contar con normas claras y sencillas que se adapten a la dinámica del comercio internacional.

4. SITUACIÓN TRIBUTARIA Y PERSPECTIVAS EN EL MERCOSUR

La armonización tributaria está prevista en el artículo 1 del Tratado de Asunción, al señalar que "para alcanzar la libre circulación de bienes, servicios y factores de la producción deben coordinarse políticas macroeconómicas", entre las que cita expresamente la política fiscal o tributaria.

Por su parte, el artículo 7 del Tratado establece el "principio de no discriminación", al señalar que "en materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos originarios del territorio de un Estado Parte gozarán, en los otros Estados Partes, del mismo tratamiento que se aplique al producto nacional".

Sin embargo, la acción comunitaria se concentró en los primeros diez años en el programa de liberación comercial y en el perfeccionamiento de la unión aduanera, y hasta la fecha no se ha aprobado en el Mercosur ninguna directiva de armonización tributaria, aunque se han realizado varios estudios técnicos sobre los impuestos vigentes en los países miembros, -como por ej. los realizados por el BID- con el fin de detectar las principales distorsiones o asimetrías entre los diferentes sistemas tributarios.

Estructura o composición porcentual de las recaudaciones tributarias (1).
Año 1998
(en porcentajes respecto del total de ingresos tributarios, incluyendo los aportes y contribuciones de seguridad social)

(1) Comprende Nación, provincias y municipios y aportes a la seguridad social.

Si analizamos las recaudaciones por tipo de impuesto, se observa que en los cuatro países predominan los impuestos al consumo (IVA, selectivos, etc.), seguidos por los impuestos y contribuciones sobre salarios, en tercer lugar los impuestos sobre la renta y finalmente los impuestos al comercio exterior y al patrimonio.

Por ello, seguidamente nos centraremos en analizar comparativamente los impuestos generales al consumo tipo IVA vigentes en los cuatro países miembros, a los fines de determinar las simetrías o asimetrías existentes. De esta forma podremos hacer referencia a las distorsiones que generan en las condiciones de competencia para el comercio del grupo, en virtud de la alteración que producen en la estructura relativa de precios y costos de los bienes y servicios susceptibles de intercambio, así como a las alternativas de armonización propuestas que tiendan a eliminarlas gradualmente.

4.1. Los impuestos indirectos y las exportaciones

La necesidad de eliminar distorsiones en la competencia y asegurar el perfeccionamiento del Mercosur, hace que la armonización de los impuestos internos se haga necesaria.

Una importante distorsión es la resultante de la acumulación de impuestos internos que se produce cuando el país productor o exportador de bienes los grava y también lo hace el país importado o consumidor. Para evitar esta distorsión en el comercio entre los Estados Partes es necesario que estos lleguen a un acuerdo que determine cual de ellos, el importador o exportador, retiene la potestad exclusiva de imponer este tipo de tributos internos. Por ello, se hace necesario elegir un principio jurisdiccional que puede ser el principio de imposición exclusiva en el país de origen o de destino.

El principio de tributación en el país de Destino establecido en el Art. VI del GATT, Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, Ley 24176 comprende: los impuestos indirectos que gravan los bienes exportados y los tributos aduaneros que gravan la importación de insumos de los productos exportados.

La forma en que se aplica es mediante la liberación del pago de los mismos, devolución al exportador de los impuestos contenidos en los bienes exportados o una combinación de ambas, como consecuencia de ello, el resto de los tributos, a la renta o al patrimonio, deben ser soportados por los exportadores.

Asimismo, el país de destino aplica los tributos que rigen su jurisdicción, en el ejercicio de su potestad tributaria, debiendo abstenerse el país del importador de aplicar sobre los productos importados, impuestos interiores distintos o de mayor magnitud, que los que aplicaría sobre ellos si en lugar de ser importados fueran de origen local.

4.2. Los impuestos generales al consumo tipo IVA en el Mercosur

Si bien los impuestos tipo IVA son más neutrales y eficientes para eliminar distorsiones al comercio que los impuestos en cascada (por el método de impuesto contra impuesto, preciso para eliminar el impuesto total en las exportaciones y para aplicar un impuesto equivalente en las importaciones, ya que el impuesto aplicado en las etapas anteriores esta explícitamente indicado en las facturas de los insumos utilizados), no debe olvidarse que en los países de América Latina el IVA se introdujo más por razones de tipo financiero o recaudatorio, a modo de facilitar la administración y el control del tributo, que para eliminar las distorsiones al comercio, como sucedió por ejemplo en la Comunidad Económica Europea (Sexta Directiva y siguientes).

Actualmente, los cuatro países miembros y Chile aplican IVAs tipo consumo en base al principio de destino. Pero existen fuertes diferencias entre los aplicados en Argentina, Paraguay y Uruguay (que son aptos para su armonización en base al principio de destino) y el Impuesto a la Circulación de Mercancías y Servicios ICMS de los estados de Brasil. Mientras los tres primeros gravan indistintamente bienes y servicios, el ICMS de Brasil grava todos los bienes y solo dos servicios (comunicaciones y transportes intermunicipales o interestaduales). El resto de los servicios son gravados por el Impuesto Municipal sobre Servicios (ISS). Las alícuotas generales del IVA son del 21% en Argentina, 21,95 o 20,48 en Brasil, 10% en Paraguay y 23% en Uruguay. La tasa del IVA de Chile es del 18%.

En los casos de los IVAs de Argentina, Paraguay y Uruguay sólo deben realizarse algunos cambios menores para aplicar el principio de destino a los servicios, ya que en términos generales, son de base amplia, se hallan generalizados para bienes y servicios, con pocas exenciones, permitiendo deducir ampliamente los créditos por compras de bienes y servicios gravados, generando pocos efectos de acumulación. Asimismo, en los IVAS de estos tres paises prácticamente no se otorgan incentivos a la producción local que discriminen en contra de las importaciones, ya sean de países miembros o de terceros países. Además, existen mecanismos de devolución del IVA a los exportadores cuando los créditos por insumos no alcanzan a ser compensados con los débitos por las ventas en el mercado interno.

La armonización en base al principio de destino (con controles aduaneros) es recomendable en la primera etapa de la armonización porque ya se aplica en las actuales legislaciones de los cuatro países, pero además, por razones de mejor administración tributaria, ya que en todos ellos más del 30% de la recaudación del IVA se obtiene en la Aduana al gravar las importaciones.

En cambio, la tributación general al consumo de Brasil (ICMS e ISS), genera distorsiones en la competencia del grupo de dos tipos: a) sobre las exportaciones y b) sobre las importaciones.

Las distorsiones sobre las exportaciones se deben a los efectos de acumulación que genera la tributación separada en dos impuestos a los bienes (ICMS) y servicios (ISS). Además, el ISS, aunque es un impuesto tipo monofásico, tiene efectos acumulativos internos, ya que grava en general una larga lista de servicios, entre los que se hallan algunos intermedios que son insumos de servicios finales también gravados. A ello se agregan los efectos acumulativos de los impuestos sobre la facturación (COFINS, PIS/PASEP, etc.).

Y las distorsiones del ICMS a las importaciones se deben a la gran cantidad de incentivos tributarios concedidos a la producción local de cada estado, lo que implica discriminar contra las importaciones de los demás países socios y de terceros países. Es bien conocida la "guerra fiscal" que se ha producido en los últimos años entre los Estados de Brasil para atraer inversiones mediante exoneraciones del ICMS, del ISS municipal, del impuesto inmobiliario urbano (IPTU municipal), créditos subsidiados de los bancos estatales, etc. El elevado nivel de estos incentivos generados por esta "guerra fiscal" entre los Estados, claramente afectan la localización de las inversiones y hoy constituyen la mayor distorsión en la tributación de los países del Mercosur.

Esta situación ya fue reconocida como un claro problema interno en Brasil, la cual debería resolverse para evitar localizaciones artificiales que sólo son posibles por los subsidios fiscales y de otro tipo concedidos por los estados y municipios brasileros. Precisamente, desde 1995 se halla pendiente en el Congreso Federal una propuesta de reforma de la imposición general al consumo que además de eliminar esta "guerra fiscal" entre estados, soluciona otros problemas provocados por los efectos acumulativos del ICMS, ISS y otros impuestos y contribuciones sobre la facturación de las empresas que se destinan al financiamiento de la seguridad social (COFINS, Pis/Pasep, etc.). Como es sabido, los efectos de acumulación tributaria se incorporan al costo de los productos exportados y claramente perjudican a los productores de Brasil.

Esta propuesta de reforma de la imposición general al consumo ha sufrido algunos cambios desde 1995 hasta hoy, pero en general propone reemplazar aquellos impuestos por un IVA general que grave bienes y servicios al mismo nivel estatal de hoy, al que se agregaría un IVA complementario federal como mecanismo de control para las operaciones interestaduales. Se aplicaría un solo nivel de alícuotas en todo el país o una pequeña diferencia y se prohibiría la aplicación de incentivos estaduales del nuevo IVA. Además, se propuso que internamente se reemplace para las operaciones interjurisdiccionales en forma gradual el actual principio de origen por el principio de destino, a efectos de evitar que un estado devuelva el crédito del ICMS a insumos de exportaciones que ha sido percibido en origen por otros estados. Para reemplazar la recaudación del ISS que se eliminaría, se propuso aplicar un impuesto minorista sobre servicios. Esta reforma todavía se halla pendiente.

En este orden de ideas, el problema institucional que presenta Brasil en su ICMS es lo que imposibilita ajustarlo a las necesidades de armonización con el resto de los países miembros del grupo, siendo este un problema de federalismo, siendo además el impuesto más importante desde el punto de vista recaudatorio de los estados. Por estas causas no será fácil lograr su modificación para eliminar la guerra de incentivos y menos aún convertirlo en un IVA que incluya a los bienes y servicios similar al vigente en los otros países miembros, ya que ello implicaría cambiar la actual distribución de potestades tributarias de la unión, los estados y los municipios previstos en la actual constitución federal brasilera.

5. CONCLUSION

Los Estados Partes del MECOSUR, están hoy abocados a esfuerzos redoblados para el perfeccionamiento de la Unión Aduanera y la construcción del Mercado Común. Asimismo tienen vocación de fortalecer las relaciones económicas con todas las regiones. En dicho contexto, priorizan en la instancia actual la conclusión de las diversas negociaciones externas en curso, esto es las que se desarrollan con los países integrantes de la ALADI, con la Unión Europea, con Venezuela y las tan discutidas y relativas a la construcción del Área de Libre Comercio de las Américas.

Desde su constitución y hasta la fecha son materia pendiente de negociación las directivas referidas a armonización tributaria entre los países miembros, a fin de buscar una solución a las principales distorsiones o asimetrías entre los diferentes sistemas tributarios.

Por su parte, las fuertes distorsiones que ha generado la "guerra fiscal" de la tributación general al consumo en Brasil (ICMS e ISS), muestra los excesos a que puede llegar la competencia tributaria dentro de un país y en un mercado común, por lo que parece más adecuado aplicar normas de coordinación comunitaria, -tal como ha pasado en la Unión Europea con el Código de Conducta sobre la tributación de las empresas aprobado en 1998-. Este problema institucional de Brasil será el que imposibilite los rápidos ajuste de armonización con el resto de los países miembros del grupo.

En resumen, la coordinación o futura armonización comunitaria en el Mercosur debería limitarse a los incentivos tributarios, el IVA y otros impuestos generales al consumo para evitar la doble tributación y favorecer el desarrollo de empresas que actúen en los cuatro países del grupo. Los demás aspectos de la tributación interna, no tratados en este trabajo, deberían dejarse librados a las decisiones nacionales, que sin embargo estarían sometidas a las limitaciones de una sana competencia tributaria.

BIBLIOGRAFIA

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•  Antecedentes y perspectivas del MERCOSUR - Centro de Investigaciones sociales sobre el Estado y la Administración (CISEA), 1992.

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•  Presentación Informativa sobre la nueva Estructura del MERCOSUR - INAP, 1996.

•  CUADERNILLOS Y MATERIAL de la Asignatura "Armonización Tributaria del Mercosur" de la Carrera de Posgrado Especialización en Tributación de la Facultad de Cs. Económicas y Estadísticas de la UNR.

Fuente: Informe sobre la composición de las recaudaciones tributarias 2001, elaborado por el BID.